黄小虎土地财政问题出路在于组建土地国资委(新闻)

黄小虎：土地财政问题出路在于组建土地国资委

黄小虎：土地财政问题出路在于组建土地国资委 更新时间：2010-10-10 7:48:13 　　核心提示：“土地财政”是“寅吃卯粮”，其制度弊端已越来越明显、突出，理应退隐历史舞台。出路在于组建“土地国资委”，分离政府经营土地职能；同时，放开“农地入市”。　　2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%。　　10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。其间有几年，该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。　　近年来，土地财政愈演愈烈，成因复杂，利弊互见，出路何在？　　土地财政实质　　土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。　　二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。　　以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入——出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收——房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。　　在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。要维持这个循环，就必须不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。　　与此相关，现实中还有“土地金融”问题：政府用征收和储存的土地，向银行抵押融资，这种做法在各地很普遍。目前，政府土地抵押的融资额，已远远高于土地财政的收入，这也是一种促使城市土地扩张、征占农民集体土地的机制。　　根据相关法律规定，出让方式获取的土地使用权，可以抵押。而对未经出让的土地，能否抵押，法律并无明确规定。按照《行政许可法》，凡法律没有明确许可的，政府都不能做。因此，严格说，政府的土地融资活动，大多都属于违法活动。　　从理论上看，土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。而地租是对企业当年利润的扣除，属于社会一次分配范畴。对企业而言，一次集中交纳若干年地租，意味着预支未来利润，属于负债经营。　　企业如果经营得好，有稳定的盈利，可以逐步清偿这笔负债；如果经营不好或者破产了，就不能清偿。如企业再生产因此中断，最终则会转化为银行的坏账，成为整个社会的问题。　　就房地产业而言，情况有些特殊。开发商在出售住房的同时，把对土地使用权的负债也转移出去了，甚至还可能从中大赚一笔，但接手这笔负债的不是企业，而是消费者。一般工薪阶层都要向银行贷款，才能支付房价，负债的性质也是一目了然。消费者要用今后数年乃至数十年的收入，才能偿还这笔负债。个人和家庭的消费能力、生活水平也会因此改变。其间，如果因变故而无力偿债，不仅是个人和家庭的不幸，同样也会增加银行的坏账，成为全社会的问题。　　由此可见，从整个社会的角度看，政府出让土地所获得的每一笔收入，都有一笔企业或个人的负债与之相对应。就是说，政府以土地出让金搞建设，是以透支用地企业或个人的未来收益为前提的。　　由此不难做出如下判断：所谓土地财政，实质上是一种依靠透支社会的未来收益，谋取眼前的发展方式。形象地说，就是“寅吃卯粮”。　　土地财政成因　　土地财政的形成，既有内因，也有外因。就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。近些年发生的许多土地问题，也都是由此派生出来的。　　例如，不同层级政府的职能错位问题。中央和省级政府并不直接掌握任何土地，其主要职能是管理。而城市政府，不管是直辖市，还是省会城市，还是计划单列市，以至地、县级市的政府，都是直接掌管土地的，其职能是既有管理，又有经营。有经营就有利益，当经营与管理发生矛盾时，由于经营利益涉及地方发展，必然导致管理服从经营，而不是相反。　　又如，征地制度改革和集体建设用地进入市场问题。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转化为建设用地的级差收益。为了保证收益最大化，很自然地要压低征地费用，并且限制农村集体土地进入市场。可见，问题的主要根源，在于政府成了市场主体，在于政府以管理手段实现经营目的。这个问题不解决，单纯改革征地制度，一是恐怕很难改得彻底，二是即使是不彻底的改革措施，落实起来也会阻力重重。　　总之，现行土地管理体制允许政府经营土地，是生成土地财政的主要内因。　　就形成土地财政的外因而言，主要是财税体制不合理，地方政府的财力与事权不匹配。　　上世纪90年代，分税制改革取得伟大成绩，问题是地方财政分配比例过小。后来，中央把城镇化作为重要的战略方针，各级城市的政府首当其冲，承受巨大压力，普遍面临的问题是发展资金不足。　　恰在这时，土地使用制度改革取得实质性进展，有偿使用土地制度历经10年，终于基本确立下来。1998年，政府机构改革和换届，这是个分水岭。此次换届后，各级城市政府普遍从土地管理制度上，找到了解决财力不足问题的出路，土地财政逐渐形成。　　土地财政利与弊　　土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。　　在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。　　但是，问题也由此而生。　　第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。本世纪初，就有财政专家研究提出，当时中国政府的各种收入加起来，已占GDP的30%以上，达到甚至超过发达国家的水平。政府收入占GDP比重过高，一方面导致居民特别是农民收入增长缓慢，另一方面抑制了社会投资。虽然中央采取了许多措施，大力调整国民收入分配格局，但迄今并未根本改变。尤其值得关注的是，土地收入大多集中用于城市，城乡差距和地区差距，不仅没有缩小，反而更加扩大了。　　第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。政府掌握的大量资金投向哪里，对产业结构的变化有重要的引导作用。多年来，地方政府的土地出让收入主要投向城市建设，刺激了建筑业、房地产业的大繁荣，带动了建材、民用电器、民用五金、民用化工等产业的发展，生产能力严重过剩。这条产业链基本处于低端，过度的发展占用了大量社会资源，与中央加快转变发展方式的方针背道而驰。　　第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。土地出让收入由本级政府“自收自支”，长期缺乏收支规范与监督机制。近些年来，各地搞了不少“楼、堂、馆、所”和“政绩工程”，攀比之风愈演愈烈，老百姓深恶痛绝。在此过程中，少数党政干部财大气粗，挥金如土，为所欲为；同时“土地寻租”活动愈演愈烈，公款化为个人“灰色收入”的现象屡见不鲜，公众反应强烈。　　第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。　　总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。今后，应该切实落实科学发展观，让土地财政逐步退隐历史舞台。　　出路何在　　国家出租、出让土地使用权的改革必须坚持，而且应当进一步扩大土地有偿使用范围。同时，需考虑在以下几个方面深化改革。　　第一，成立“土地国资委”，改革集土地管理与土地经营于一身的行政体制，分离政府经营土地的职能。可参照国有企业改革的经验，成立类似国资委那样的国有土地资产管理委员会，作为政府机构，专门负责组织、领导、经营国有土地方面的工作。同时，成立国有土地公司等经济组织，由其以经营国有土地参与市场运作，或转让，或出租，或联营，或入股，负有保值增值的责任，并向国家财政上缴土地收益。　　这些国有土地开发公司，作为市场主体，应按照统一的市场规则，接受政府的调控和监管。作为国有公司，还要接受国有土地资产管理委员会的管理和指导，必要时也要服从国家的要求，承担一定的参与宏观调控的责任。　　如此改革后，“土地国资委”，应重点考虑如何运用地租杠杆调节经济，抓好相关理论建设和政策研究与制定。而各级政府的土地管理部门只需专注于管理，不会再发生不同层级政府的职能错位问题。政府也不再是“运动员”，避免了与民争利，可以大大提高政府管理的公信力。　　第二，以基金式管理为最终目标，严格规范土地收益的使用支出，杜绝“寅吃卯粮”的短期行为。为此，必须进一步深化分税制改革，使地方财政有稳定的税源；还要进一步转变政府职能，加强公共管理职能，弱化直接抓经济建设的职能，最终使地方政府的财力与事权相适应。　　在新的方案下，国有土地公司经营土地，其实是代表国家向用地者收取地租。虽然是采取了市场化运作，但本质上是国家行为，因而有很强的政策性。国有土地公司的经营收益，应当全额上交国家财政。　　为了防止这些公司重蹈覆辙，片面追求土地收益最大化，不宜以收益多少为主要考核指标。同时，土地经营也应多样化：一般工商企业用地，更适合采用年租制和入股方式；大型企业、外资企业、开发商等，可以采用出让方式。第三，应该放开“集体建设用地入市”。城市中存在集体土地，目前在全国已是普遍现象。越是经济发达的城市，把集体建设用地征为国有的阻力越大。未来不妨进一步解放思想，允许城市的经营性项目，使用集体建设用地，即允许集体建设用地进入城市土地市场。　　在允许“农地入市”后，相关的地租收入，可用于保障已变为市民的农民的长远生计，还可发挥对市场经济的调节作用。同时也有助于从源头上抑制土地财政的片面增长，化解社会矛盾。至于由此可能产生的地产泡沫等，可运用税收手段加以控制。

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